前言

2013年12月，福寿园国际集团有限公司在香港联合交易所主板正式挂牌上市【1】。这支股票公开发售部分获得678倍超额认购，冻结认购款1140亿港元，挂牌当日劲涨约45%【2】。这家公司被人关注的原因在于所属行业的特殊性 – 殡葬行业，而且这家公司也有一个霸气又直接的股票代码，1448。

殡葬行业不是一个被资本市场重点关注的行业，但是这个市场属于刚需市场，而且利润丰厚。从福寿园以及其他境内境外上市的殡葬行业公司的公开披露信息来看，该类业务的毛利率超过80%，净利润率超过35%。但殡葬行业也是一个有进入门槛，有较多政府管制的行业，对于拟投资殡葬行业企业的投资人来讲，涉及行业规管的核心法律问题不可不知。

从殡葬产业链上来看，整个服务流程会包括：尸体运输、冷藏及火葬、墓地销售及服务、殡葬设备用品制造及销售、殡葬用品制造及销售、殡仪服务（场馆出租、礼仪服务）。从目前已经形成规模的企业（尤其是上市的公司）来看，其服务领域主要集中在墓地开发及服务以及殡仪服务两大领域，本文的讨论也将主要基于此展开。

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作者：郭嘉

一、政府许可

      

对于建设墓地从事墓地经营，《殡葬管理条例》和《公墓管理暂行办法》明确规定需要取得省级民政部门批准。在经营性公墓设立后，民政部门会进行年度检查验收【3】，年检的范围包括墓穴用地、基础设施建设、绿化美化、文明优质服务等内容。对于殡仪服务，民政部的相关规定中并未设置前置审批程序，但是部分地方针对设置了行政许可，以重庆为例，《重庆市殡葬管理条例》，建设殡仪服务站，由区、县（市）民政部门审批，并颁发《重庆市殡葬服务经营许可证》。

二、外资准入

按照目前有效且适用的《外商投资产业指导目录（2017年修订）》，墓地服务及殡仪服务非外商投资禁止类或者外商投资限制类投资项目，属于外商投资允许类项目。境外资本可以在此领域投资，但是受限于一般性的外商投资管理规定。

《殡葬管理条例》中规定，利用外资建设殡葬设施的，需经省级民政部门审核同意后，报国务院民政部审批。国务院于2010年7月4日下发的《关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发[2010]21号），取消了包括利用外资建设殡葬设施等113项行政审批项目。民政部办公厅于2010年9月发出的《关于规范利用外资建设殡葬设施审批权限问题的通知》（民办函[2010]219号）进一步明确，自2010年7月4日起，各地利用外资建设殡葬设施不再需要报请民政部审批，而直接由地方民政部门审批即可。

三、土地性质

按照现行的土地管理规定，我国的土地所有性质可以分为国有土地和集体所有土地两大类。在国有土地项下，政府可能通过土地划拨的形式设立国有公墓，该等公墓的用地性质为划拨土地，不需要缴纳土地出让金。一般的经营性公墓多通过土地出让形式获得土地，也有部分经营主体通过土地出租的形式获得用地。对于集体所有土地，集体组织可以在其上建设公益性墓地，但是该等公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供安葬服务。按照现行的土地用途管理体制，投资者不可以占用集体土地（即使该土地为集体建设用地）建设经营性公墓。

对于土地获得方式，民政部以及其他七部委在《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》（民发[2008]203号）规定，经营性公墓用地必须通过招标拍卖挂牌出让的方式获取。因此，该通知颁布之后，墓地开发经营者只能通过招标拍卖挂牌的出让形式获得经营性公墓的土地使用权。

对于土地分类，土地管理部门将殡葬用地划入土地利用现状分类项下“特殊用地”的“殡葬用地指陵园、墓地、殡葬场所用地”。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，综合或者其他用地的最高出让年限为50年。殡葬用地为特殊用地，按照该规定，通过出让获得殡葬用地土地使用权的出让最高年限为50年。

四、价格管制

按照《价格法》的规定，在中国大陆商品及服务的定价机制分为三类：市场定价、政府指导价（市场主体确定价格，并经政府批准）以及政府定价。对于执行政府指导价和政府定价的商品和服务范围，一般由地方政府通过公布地方定价目录予以明确。

在殡葬服务领域，国家发展改革委和民政部在《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》（发改价格[2012]673号）明确需将殡葬服务分为基本服务和延伸服务（选择性服务）。基本服务主要包括遗体接运（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰寄存等服务。延伸服务指基本服务以外、供群众选择的特殊服务项目，包括遗体整容、遗体防腐、吊唁设施及设备租赁等。基本服务事项一般均被列入到地方定价目录中，实行政府定价。此外，公墓墓穴使用合同期满后的公墓维护管理费也被要求纳入地方定价目录【4】。墓地服务以及殡仪服务并未列入到基本服务范围。部分地方将公立殡仪馆的定价纳入到政府定价范围，但对于民营主体从事的墓地服务以及殡仪服务业务，其可以按照市场定价原则自行定价。

五、墓地使用时限上限

对于社会公众向经营性墓地“购买墓穴”这一交易的定性，目前尚无明确的规定对此界定。该等交易安排是土地使用权交易、土地租赁还是合同法项下的保管服务？不同的定性安排项下会对应不同墓地使用期限上限。如果说是土地使用权交易 ，则墓地使用时限应不超过所在地块的土地使用权到期日；如果被定性为租赁，则墓地使用时限应不超过20年，且不应超过所在地块的土地使用权到期日；如果定性为保管服务，则总期限无法定上限，但原则上不应超过地块的土地使用权到期日。

从目前的操作来看，虽然无明文规定，民政部门似乎倾向于将其认定为是租赁安排。以管理费收取安排为例，《公墓管理暂行办法》明确规定经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年。《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》（国办发[1998]第25号）也规定墓地和骨灰存放格位的使用年限原则上以20年为一个周期。但针对墓穴使用期限这一问题，地方民政部门与民政部的理解不尽一致。《上海市公墓管理办法》规定“墓穴使用期限最长不得超过七十年”，而并未要求墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年。

从我们的角度来看，墓穴的使用更近似保管服务。在现有的交易环境下，墓穴并不仅仅限于地面墓穴，也包括骨灰塔/骨灰堂的格位、墓地的花园墙等非地面墓穴，这些墓地交易无法用土地使用权交易定性；此外，骨灰在下葬至墓地或者存放于骨灰格位时，实际的管理维护职权（或者说是管理维护义务）是在公墓经营方，墓地购买人并不自行管理维护，交易实质更类似于保管服务，而非租赁服务。这个问题的影响在于公墓经营方提供服务的时长，一些公墓在合同中承诺提供50年服务或者70年服务，如果民政部门后续做进一步明确将墓地交易定性为租赁，则上述服务期限中超出20年的部分很可能会被认定为无效，并引起购买方和墓地经营方的纠纷。

六、墓穴占地标准

总体而言，对于墓穴的占地标准，民政部门的态度是少占地，精细利用殡葬用地。对于墓穴的占地标准，民政部门设定了特定的面积上限。《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》（国办发[1998]第25号）规定：埋葬骨灰的单人墓或者双人合葬墓占地面积不得超过1平方米，埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过4平方米，双人合葬墓不得超过6平方米。

在此基础上，各地也通过地方性规定设置了进一步的细化标准。以上海市为例，《上海市公墓管理办法》规定：“公墓内墓穴的占地面积不得超过公墓总面积的60%。墓穴间通道宽度不得低于0.6米。公墓经营者出售的单穴墓用地不得超过1.5平方米，双穴墓用地不得超过3平方米”。再以山东省为例，《山东省殡葬管理规定》有如下要求：“单穴不得超过0.8平方米，双穴不得超过1.2平方米，墓碑高不得超过0.8米。提倡使用卧碑或横碑”。

七、寿穴出售限制

所谓寿穴，是指为未死亡者购买的墓地。按照目前民政部门的管理规定，墓地经营者对外出售墓地（包括骨灰格位）时，需要凭购买人提供的逝者死亡证明或者火化证明办理出售手续。除特定情况外（比如合葬者、年龄超过80岁等），墓地不得以“回购”、“墓地投资”等手段向公众出售墓穴。违反前述要求的，民政部门有权会同工商部门予以查处，依法吊销公墓建设许可证【5】。基于以上规定，行业内从事所谓“预售墓穴”、“投资性墓穴”开发及经营的主体存在违规风险，投资机构在进入时也要特别注意。

对于可以向生者出售墓穴的情况，各地的操作不尽相同。以上海为例，上海市民政局在《关于本市经营性公墓向特殊对象出售寿穴有关问题的通知》（沪民殡发[1999]6号）中规定，因特殊情况出售寿穴的，需要符合下述条件之一：(一)死者的健在配偶；(二)无子女的孤寡老年人；(三)患有医学上确认为绝症的病人；(四)未婚子女死亡后父母要求去世后与子女合葬的；(五)华侨、香港特别行政区、澳门、台湾地区居民要求在本市认购寿穴的；(六)年龄80周岁以上的高龄老人。

八、宗教场所开展殡葬服务

近几年基于宗教场所（特别是寺庙）建设的骨灰堂/骨灰塔也悄然出现，甚至成为一些金融机构的潜在投资标的【6】。但此类项目可能存在法律政策风险。首先，从事墓地服务需要取得政府审批，而这类宗教场所一般未取得相关经营性墓地建设审批的；其次，宗教场所用地一般为政府划拨用地，其使用用途可能并不包含墓地及相关殡葬用途。所以，利用宗教场所建设骨灰堂/骨灰塔很可能因为违反公墓建设管理规定、土地用途管理规定而被政府主管部门责令终止并被施加处罚。

对于宗教场所存放骨灰问题，国家宗教事务局在回答网民提问时表示：“关于寺庙存放骨灰问题没有全国性的统一规范【7】。”在地方政府层面，各地根据实际情况有一些地方性管理规定，该等规定的总体原则是不对外服务，可对特定信教人士开放但需经主管部门审核。举例而言，厦门市民政局以及民族与宗教事务局发布《关于规范寺庙骨灰堂(楼、塔)建设和骨灰存放的通知》（厦民[2014]166号），明确寺庙不准对外开展骨灰存放业务。寺庙存放骨灰的对象仅限于本市的佛教四众（出家男、女两众和在家居士男、女两众）弟子，且必须经民政、民族与宗教事务部门审核同意，并登记造册。再以重庆为例，《重庆市殡葬管理条例》也明确规定，宗教组织在城市规划区内设置的骨灰堂、墓地不得对本教信徒以外的其他人员提供遗体或骨灰安葬服务。

附录：

A股及港股殡葬服务行业上市公司名录：

公司名称	上市地	代码	备注
福成股份	上海证券交易所	600965	在大陆境内运营福成五丰宝塔陵园
福寿园	香港联合交易所	01448	主营市场为大陆地区，在大陆多个省份运营墓地并提供殡仪服务
万桐园	香港联合交易所	08199	主营市场为大陆地区，在河北廊坊市拥有及运营一座墓园
安贤园	香港联合交易所	00922	主营市场包括中国大陆及香港地区
富贵生命	香港联合交易所	01438	综合殡葬服务供应商，主营市场在马来西亚、新加坡及印尼
中国生命集团	香港联合交易所	08296	主营市场在台湾地区、大陆重庆市和四川省（在大陆地区内运营重庆南岸江南殡仪馆、九龙坡天堂福、宜宾当地殡仪服务项目等）
仁智国际集团	香港联合交易所	08082	主营市场为香港地区

尾注：

1. 笔者曾作为承销商中国法律顾问参与福寿园国际集团有限公司于香港联合交易所主板上市项目。本文所述内容为殡葬行业法律监管概述，涉及内容均来自于国家法律法规文件以及市场公开信息，不涉及任何客户保密事项；

2. 市场公开报道见http://finance.qq.com/a/20131214/005629.htm；http://money.163.com/13/1220/02/9GGNLEPP00253B0H.html

3. 规定出处见《国家土地管理局、民政部关于清理整顿非法经营性公墓的通知》（1995年3月23日发文）；

4. 以北京市为例，2017年3月21日，北京市民政局副局长、新闻发言人李红兵在2017年清明节期间群众祭扫服务工作新闻发布会上回应称，北京墓穴租赁到期可以续租，续租只收取墓造价5%的墓地管理费，续租期为20年。相关新闻报道的网址链接可以参见：http://www.sohu.com/a/129653015_119562

5. 规定出处见《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》（民发[2008]203号）；

6. 可参见新闻报道《寺院骨灰安放成新产业 回报丰厚引风投追捧》，网址链接可以参见：http://fo.ifeng.com/news/detail_2014_03/19/34937259_0.shtml；

7. 出处可参见http://www.sara.gov.cn/gzsy/zxjl/index1.htm，对应的留言编号为18194；

郭嘉 | 合伙人

guojia@glo.com.cn

本文于2018年3月28日首发于律商网《中国法律透视》第90期