2016 年11月7日， 全國人大常委會通過了修改《民辦教育促進法》的決定，為民辦學校分類管理確立了法律依據。隨後，國務院印發了《關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》， 教育部會同相關部門印發了配套文件《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》，標誌着以實行非營利性和營利性民辦學校分類管理為基礎，促進民辦教育健康發展的法律制度體系初步建立。根據民辦教育新法新政的授權，民辦學校分類管理和分類登記的具體辦法由地方政府制定。本文將從國家、地方、學校三個角度出發，對影響落實民辦學校分類管理的瓶頸問題進行初步分析。

一、國家層面需要進一步明確的瓶頸問題

（一）《民辦教育促進法實施條例》尚未完成修訂

實行分類管理改革後，根據全國人大的修法決定，新修訂的《民辦教育促進法》於2017年9月1日起實施，但國家層面尚未對2004年4 月1日起施行的《民辦教育促進法實施條例》進行修訂。

這就導致，各地雖然力爭在新法施行前出台本地配套政策，但由於沒有國務院行政法規的指導，地方缺少了一個把握政策制訂方向的依據，規範性文件很可能會與隨後修訂完成的《民辦教育促進法實施條例》不一致，由此引起的合法性審查問題非常嚴峻。

因此，如何把握和界定法律確定的重大原則，如何實現地方配套與國家行政法規的科學銜接，成為地方在制定具體辦法過程中的突出困難。

（二）《民辦教育促進法》與《公司法》不銜接

本次修法，第一次在法律上允許舉辦營利性民辦學校，極大地拓展了社會力量舉辦教育的空間。《民辦教育促進法》第十九條和第五十九條規定，營利性民辦學校的辦學結餘、清償債務後的剩餘資產依照《公司法》等有關法律、行政法規的規定處理，由此可知營利性民辦學校應適用《公司法》。

所以，營利性民辦學校的審批設立、組織運行、監督管理等除了要依據《民辦教育促進法》外，還要執行《公司法》有關規定，面臨著一些法律政策的銜接問題。比如，營利性民辦學校的名稱，按照《公司法》第八條的規定，必須標明「有限責任公司」或者「股份有限公司」的字樣，這將對學校的社會形象、辦學行為和證書發放等造成一定影響。

再比如，營利性民辦學校的治理結構，按照《民辦教育促進法》董事會是決策機構，而《公司法》第三十六條規定的決策機構是股東會或股東大會。同時，《公司法》要求設置經理作為執行機構，但如果在校長之外重新設置經理， 就會分散校長的權力。這些問題是營利性民辦學校發展面臨的普遍性問題，僅靠地方力量難以理順，應當在國家層面統一拿出辦法。

（三）營利性民辦學校稅收優惠未明確

修訂後的《民辦教育促進法》第四十七條規定：「民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策；其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策。」

這種規定對舉辦非營利性民辦學校是重大利好，體現了國家的鼓勵方向。然而，營利性民辦學校作為民辦學校必然存在的一個組成部分，同樣承擔著培養人才的任務，其所能享受的稅收優惠卻未有明確的政策安排， 只籠統地說「享受國家規定的稅收優惠政策」。

無論從促進民辦教育健康發展的現實需要出發，還是基於長遠考慮，在國家層面完善法律制度體系都是當務之急。一是儘快修訂出台《民辦教育促進法實施條例》等相關法規，將新法新政已經明確的改革方向和原則在《實施條例》里進一步細化。二是在國家層面形成平穩分類的指導性意見， 進一步明確政策基調，提出財務清算、補償或獎勵、法人登記等關鍵操作環節的原則和舉措。三是由教育行政部門與發改、財政、稅務部門共同研究營利性民辦學校稅收優惠政策。

二、地方政府需要着力推進的瓶頸問題

（一）法人登記的條件不清晰

根據新修訂的《民辦教育促進法》，無論是非營利性還是營利性民辦學校，在取得辦學許可證後，都要進行法人登記。教育部等五部門出台的《登記細則》也規定，經批准正式設立的非營利性民辦學校，符合相應條件的，要到民政部門登記為民辦非企業單位或者到事業單位登記管理機關登記為事業單位。但是，民辦學校的資金來源與事業單位的資金來源有差異，民辦學校是「利用非國家財政性經費」舉辦的，而事業單位是「利用國有資產舉辦的」。

從全國範圍來講，各地對這一舉措的認識不盡一致，非營利性民辦學校登記為事業單位的政策條件和操作路徑並不明確，教育行政部門在制定分類登記的具體政策時常常感到無所適從。據不完全了解，目前江蘇、浙江、天津、福建、陝西等地允許符合條件的民辦學校登記為事業單位，有意向推行這一舉措的還有近10個省份。但是，有相當一部分地方仍然處於政策協調階段，也有少數地方明確表示民辦學校不能登記為事業單位。

（二）獎勵或補償的標準差異大

考慮到「現有民辦學校」設立時，法律上允許出資者取得合理回報，同時對學校終止後剩餘財產的歸屬問題也不明確。《民辦教育促進法》第五十九條只規定民辦學校的財產按序清償後仍有剩餘的，「按照有關法律、行政法規的規定處理」，但怎麼處置非常模糊。新法新政充分尊重和保護這部分學校舉辦者對自身財產權益的合理預期，提出「現有民辦學校」選擇登記為非營利性的，終止時，出資者可以獲得相應的補償或獎勵，並由地方確定具體標準。

從調研來看，不少地方教育行政部門反映了三方面的擔憂。一是合理回報如何認定，特別是通過關聯交易拿走的部分是否應計入合理回報。二是補償和獎勵如何確認，包括比例認定、補償獎勵基數、獎勵依據標準、實施程序，獎勵和補償是否可以同時獲得。三是辦學積累如何劃分，滾動發展起來的民辦學校舉辦者投入部分認定不清晰。由於國家沒有統一標準，如果各地出台的政策存在較大差別，則可能產生民辦教育資源區域布局的重大調整，甚至引發教育整體結構和布局的失衡。

（三）現有民辦學校轉為營利性的過渡政策不完善

2017年9月1日新法施行後，將會有部分民辦學校選擇登記為營利性民辦學校，從非營利性法人變更為營利性法人，學校的產權歸屬、適用的法律政策也將隨之發生重大變化。按照規定，這些民辦學校必須在完成財務清算、確定財產權屬、繳納相關稅費後，才能重新登記、繼續辦學，具體辦法也是由地方制定。

然而，地方在制定相關政策時，面臨著一系列操作層面的問題，如：財務清算誰來組織、如何組織、結果如何認定，學校各類財產產權歸屬認定，國有資產和國家財政性經費如何確權， 繳納相關稅費的範圍和標準等。這些問題涉及的政策跨行業、跨部門、跨領域，如果在國家層面缺少明確要求，很可能導致各地在落實政策時的不統一、不規範，也容易引發舉辦者等相關利益主體的不滿，存在一定風險隱患。

（四）非營利性民辦學校監管不健全

民辦學校實行分類管理，對非營利性民辦學校是按照非營利組織國際通例界定的，舉辦非營利性民辦學校不得取得辦學收益，終止辦學時剩餘財產要繼續用於非營利性學校辦學，即「活着不分錢，死了不分財」。

然而，由於國家對非營利性民辦學校的各項扶持政策和轉為營利性民辦學校的政策不明朗，或者出於對可能付出的高額稅費成本的擔憂，一些以投資為辦學目的的民辦學校舉辦者也不得不選擇舉辦非營利性民辦學校。一些地方教育行政部門擔心，未來可能會出現一些非營利性民辦學校的舉辦者在享受國家各種扶持政策的同時，通過「關聯交易」等手段行營利之實以非法獲利，這種情況必須在國家層面做出相應規定，從根源上杜絕抽逃、抽空學校資產的行為。

因此，對地方政府來說，要明確四個方面的內容。

其一，明確中央鼓勵地方進行事業單位改革的具體要求，明確民辦學校中存在國有資產是登記為事業單位的主要依據。

其二，明確補償和獎勵的具體辦法。前者可視為對新法生效前出資情況的部分返回，是對舉辦者歷史出資權益的補償；後者可視為對未取得過合理回報及辦學效益的返回，體現為對非營利辦學、注重辦學效益的引導。

其三，現有學校轉為營利性學校的，應由政府、學校共同委託有資質的第三方機構進行資產清算，明確相應的政策。

其四，對非營利性民辦學校也應加強信息公開等系統的監管。

三、學校層面迫切需要解決的瓶頸問題

（一）政府扶持有待加強

目前， 全國已有25個省級地方政府提出設立民辦教育發展專項資金。其中，有19個省、市、自治區政府民辦教育發展專項資金累計到位達60多億元。十八屆三中全會針對鼓勵社會力量興辦教育提出了「健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵」等制度，而上海、浙江、陝西等地已在中央的鼓勵和支持下進行了卓有成效的嘗試。目前來看，有待加強的地方仍然不少。

一是加大財政投入力度。財政扶持民辦教育發展的資金要納入預算，並向社會公開，接受審計和社會監督。

二是創新財政扶持方式。要求地方各級政府建立健全政府補貼的標準、程序及具體政策措施， 完善政府向民辦學校購買服務制度，鼓勵設立民辦教育發展基金。

三是落實同等資助政策。進一步明確民辦學校學生與公辦學校學生享受同等助學貸款、獎助學金等國家資助政策。

四是實行差別化用地政策。非營利性民辦學校享受與公辦學校同等政策，按劃撥等方式供應土地。營利性民辦學校按國家相應的政策供給土地。

（二）融資問題亟待突破

這裡最為突出的問題有二。一是營利性民辦學校是否可以直接上市。民辦學校實行分類管理之後，符合國家准入規定的營利性民辦學校可以申請登記為企業法人，其資產經營活動遵循《公司法》的規定。《公司法》中最主要的是兩種類型：股東以其認繳的出資額為限對公司承擔責任的是有限責任公司；股東以其認購的股份為限對公司承擔責任的是股份有限公司。其中，符合條件的股份有限公司的股票可以在證券交易所上市交易。當然，能否在國內順利上市，還取決於營利性學校是否符合相應證券交易所的股票上市規則。

二是營利性民辦學校的貸款問題。通常情況下，民辦學校中的資產無法用於抵押擔保。雖然《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國擔保法＞若干問題的解釋》第五十三條規定，「以其教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施以外的財產為自身債務設定抵押的，人民法院可以認定抵押有效」，但執行起來仍然較為困難。

如果這一條完全適用於營利性民辦學校，那麼營利性民辦學校資產的抵押貸款也將非常困難。值得注意的是，《國務院關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》第八條中提出「探索辦理民辦學校未來經營收入、知識產權質押貸款業務，提供銀行貸款、信託、融資租賃等多樣化的金融服務」，隨後《國務院辦公廳關於進一步激發社會領域投資活力的意見》也明確提出「探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資」。這為營利性民辦學校貸款融資開闢了一條新路。

（三）辦學自主權有待落實

1．實行分類收費政策後非營利性民辦學校的收費走向

修訂後的《民辦教育促進法》第三十八條規定：營利性民辦學校收費實行市場調節價，具體收費標準由民辦學校自主確定；「非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省、自治區、直轄市人民政府制定」。

國務院《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，「營利性民辦學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由地方政府按照市場化方向根據當地實際情況確定。」《中共中央、國務院關於推進價格機制改革的若干意見》重申了這一改革方向，並明確由「省級政府」負責。

《若干意見》繼承了國務院上述文件的精神，補充提出應「根據辦學成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學校發展情況等因素確定」。可以說，國家層面是積極鼓勵、支持非營利性民辦學校逐步實行市場調節價的。

從現有的情況看，全國已有10餘個省級行政區在不同程度上放開了民辦教育收費。例如：湖南放開的是民辦幼兒園，同時試點放開民辦中職和專科學歷教育；上海放開的是民辦高等學歷教育和民辦中專教育；江蘇放開的是民辦中等職業學校學歷教育及民辦普通技工學校；北京放開的是民辦高校。真正全面放開各類民辦教育收費由學校自主定價的，是湖北、江西、山東、貴州４個地區。

2．義務教育階段民辦學校的招生自主權問題

《義務教育法》第十二條規定：「適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。」同時，第六十二條規定：「社會組織或者個人依法舉辦的民辦學校實施義務教育的，依照《民辦教育促進法》有關規定執行；《民辦教育促進法》未作規定的，適用本法。」

然而，《民辦教育促進法》中對民辦學校的招生權沒有明確規定。原《民辦教育促進法實施條例》第二十七條規定：「民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以自主確定招生的範圍、標準和方式；但是，招收接受高等學歷教育的學生應當遵守國家有關規定。」 

但是，《民辦教育促進法實施條例》屬於行政法規，法律效力低於《義務教育法》和《民辦教育促進法》。從現實情況來看，義務教育階段民辦學校是否也適用於「就近」和「免試」的規定，將會有較大的爭議。從法理上講，民辦學校適用《義務教育法》是有依據的。具體如何處理，還有待地方進一步探索。

總的來講，學校層面迫切需要解決的問題事實上也是地方政府在政策創新方面應該積極拓展的空間，國家對地方在這一塊授予了充分的自主權。國家層面、地方層面、學校層面各自的問題都有應對，才能保證民辦學校分類管理差別化政策落到實處。

作者 | 方建鋒，上海教育科學研究院科研處副處長，中國民辦教育協會民辦教育研究院副院長

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