北京市中倫律師事務所 | 李磐、宋媛媛

兩周之前，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（「送審稿」）新鮮出爐，民辦培訓機構正「暖風熏得遊人醉」。誰料國務院辦公廳上周出台了《關於規範校外培訓機構發展的意見》（國辦發〔2018〕80號，「80號文」），部分業內人士頓感「春寒料峭」，更是有媒體斷定80號文將是對中小培訓機構的「致命一擊」。

儘管80號文並未像送審稿一般「一石激起千層浪」，但我們認為絕對不可輕視其深遠影響。在業內人士普遍對民辦培訓機構可能面臨的重重困境而惴惴不安時，我們和教育界專家進行了深入的討論，也向教育部和地方教育局的領導多方求證，試圖給出民辦培訓機構面臨行業大洗牌時的出路。

80號文與送審稿的要求存在一定的差異，民辦培訓機構到底應如何理解和應對？培訓市場又將何去何從？本文將為您一一解答。

80號文並非平地起高樓，在此之前，四部委依據《關於切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》（教基廳[2018]3號，「3號文」）針對校外培訓機構的專項治理行動已轟轟烈烈推行了近半年。此次80號文規格上升到國務院層面，在治理範圍的表述上也有變化：

此處調整雖然看起來非常細微，但結合80號文全文來看，四部委聚焦的校外培訓機構只包括學科培訓（即文化教育類培訓），而國務院在依然強調重點規範學科培訓的同時，並未將素質類或其他培訓機構排除在80號文的監管範疇之外。如果比對80號文和送審稿的表述：

從規範的範圍上，80號文的「校外培訓機構」大體指向送審稿「民辦培訓教育機構」中的前兩類，即K12民辦培訓機構，而並不針對學前教育、職業教育、成人教育等類別的民辦培訓機構。

對於身處如來佛掌心的K12民辦培訓機構，面對80號文和送審稿部分方面存在的較大差異，恐怕不知道該如何「逃出生天」——

審批制度：

辦學條件：

送審稿只是給出了辦學條件應包括哪些具體方面的要求，把裁量權交給省級教育廳及其他相關部門，而80號文在辦學條件上可謂是事無巨細：生均面積、人身保險、教師資格、管理制度等等等等。同時，80號文雖然把裁量權交給省級和地市級教育部門，但對辦學條件採取了「一刀切」的政策，教育部在新聞發佈會上也明確提出文內列舉的這些都是必須達到的「三條底線基本要求」。

分支機構設立：

送審稿放寬對民辦培訓教育機構設立分支機構的要求，而80號文則要求無論什麼範圍內設立分支機構，均需審批。

其他具體要求：

對於所有「校外培訓機構」，不區分是否學科類，都須遵守80號文提出的上述細化要求。

除此之外，對於學科類的培訓機構，還需滿足「培訓的內容、班次、招生對象、進度、上課時間等要向所在地縣級教育部門備案並向社會公布」、「培訓內容不得超出相應的國家課程標準」等種種要求，堪稱「史上最強緊箍咒」。

對於K12民辦培訓機構，尤其是非學科類的培訓機構來說，2016年的《中華人民共和國民促法》（「《民促法》」）和2018年的送審稿將其從「爹不疼、娘不愛」的尷尬境地解救出來，而80號文則將其一把推到了聚光燈下：不僅從頭到腳重新梳理，而且幾乎一切都要向社會公示，接受監督。與分類監管、總體鬆綁的送審稿相比，80號文對於K12素質類培訓機構來說恐怕不都是好消息。

目前，送審稿尚未定稿，面對與國務院現行有效文件之間的較大差異，又該如何調整？

國務院辦公廳發佈的文件屬於黨政機關公文；送審稿系《民促法》下的實施條例，屬於法規。從效力層級上，送審稿明顯是高於國務院辦公廳文件的，照理說不用參照80號文調整。

但是，國務院辦公廳的文件已頒佈實施，且原則上反映了國務院對此事項的意見。《民促法實施條例》則尚處在送審環節中，在徵集社會意見後，司法部與相關方面會進一步研討，做最後調整。

同時，從本次80號文公布後教育部召開的新聞發佈會的內容來看，之前四部門針對校外培訓機構的專項治理行動絕不是「雷聲大，雨點小」——教育部相關負責人介紹，截至8月20日，全國已摸排培訓機構38.2萬家，其中發現問題的25.9萬家，已經整改4.5萬家。而目前整治校外培訓機構已從部門聯合行動上升到國務院層面，80號文的落地更是板上釘釘。

因此我們初步判斷，最終出台的《民促法實施條例》會進行一定程度的調整，且很可能會向80號文「靠攏」。

國家層面的規定存在差異，落實到地方的時候又會變成什麼樣？從目前各地對於民辦教育的配套規定來看，上海因為現行規定非常細化，在後續配合國家規定調整時可能是調整幅度最小的：

而除上海以外，不少省市既配合《民促法》出台了地方規定，也在落實四部門專項治理行動的時點發佈了規範性文件，後續等到《民促法實施條例》正式出台，如何處理「兩套」規則的不一致，恐怕還需要各地摸索一段時間。

雖然在可預見的一段時間裏，法規政策差異帶來的問題無可避免，但如果拋開技術細節，K12民辦培訓機構的出路並非無跡可尋。

80號文由國務院辦公廳發佈，整治校外培訓機構上升到國務院層面，也依然是為「切實解決人民群眾反映強烈的中小學生課外負擔過重問題」，指導思想是讓校外培訓機構「規範有序發展」。

而從教育部為80號文召開的新聞發佈會內容來看，80號文並不止步於規範培訓機構發展，而是同時強調了提高學校育人水平，普遍建立課後服務機制的重要性。

進一步結合解決「課後三點半」問題的相關政策精神，我們判斷，培訓市場的發展方向已非常明朗。如果把K12民辦培訓機構分成學科類培訓機構和素質類培訓機構：

• 對於素質類培訓機構，政策鼓勵的大方向毫不動搖，但「三條底線基本要求」必然大幅提高合規成本。

  
  

• 對於學科類培訓機構，校外培訓只能是「學校教育的補充」，在「重點規範」的同時，中小學主動開展課後服務，對於學科類培訓的市場需求將隨着國家政策的傾斜，最終導流回學校。

  
  

上述推測並非憑空臆測。新聞發佈會上教育部副司長在回答培訓機構門檻是否大幅提高時曾強調兩點：1）辦學條件的三條底線要求必須要守住，不能降低；2）學校現有的資源是培訓機構不能比的。

我們與教育行業的專家討論後，向中部某市教育局負責人確認，也向教育部基礎教育司的領導進行諮詢，得到的答覆完全印證了我們的推測。那麼學科類培訓機構面前的攔路虎就不僅僅是辦學許可證這麼簡單了。舉例來說：

雖然送審稿和80號文都明確要求學科類培訓機構取得辦學許可證，但目前地方層面受理申請的省市非常有限，後續大概率也不會全面放開。尚無辦學許可證的培訓機構，取得教育部門的許可會非常困難，而沒有許可證，不能營業；已有辦學許可證的培訓機構，必須按照監管要求全面整改，一旦消防、場地、師資等等不能滿足辦學條件，輕則停業整改，重則取消資質。即使是規模較大、治理規範的學科類培訓機構，也會面臨現有市場被學校和素質類培訓機構蠶食的境況。

面對培訓市場的政策轉向，K12民辦培訓機構恐怕都需要仔細考量下一步的發展方向：

對於素質類培訓機構來說，校企合作必然是重點拓展的方向。目前來看，學校不可舉辦或參與舉辦培訓機構，又必須要開展課後服務，同時禁止加重課業負擔，學科類以外的課後服務對於絕大多數學校來說恐怕沒那麼容易。那麼素質培訓機構主動進校服務，將有效滿足這部分需求。但同時需注意，後續政策如向80號文靠攏，那麼無論是否與學校合作，資質、辦學條件等諸多要求都會大幅提高素質類培訓機構的合規成本，短期內對其業務的開展可能產生較大影響。

對於學科類培訓機構來說，需要結合自身情況考慮轉型。中小型的培訓機構，面臨行業整治，必須想辦法「抱大腿」。無論是引進投資人增強辦學實力擴大規模、尋求上市公司收購或是與其他機構進行整合，只有規模化和規範化，才有可能在這輪洗牌中存活。規模較大的培訓機構，培訓市場後續將無法維持現有的利潤水平。短期來看，機構必須配合監管要求進行規範，合規成本會大幅上升；長期來看，學科類培訓市場可能無法維持現有規模，機構的利潤空間會受到進一步擠壓，業務上的戰略轉型恐怕是無可避免的。

雖然80號文提出了更高的監管要求，培訓行業即將面臨洗牌。但相較於學科類民辦培訓機構「萬樹寒無色」的困境，素質類民辦培訓機構在政策鼓勵的大方向下仍可以「南枝獨有花」。素質類民辦培訓機構的春天已到，春色正濃。