來源：程曉峰 王超輝 高然 競天公誠律師事務所
國家發展與改革委員會（以下簡稱「國家發改委」）、商務部於2015年3月13日公布並於2015年4月10日起施行的2015年修訂版《外商投資產業指導目錄》（以下簡稱「《2015年產業指導目錄》」）將醫療機構重新納入限制類，引來了業內對外商投資醫療機構政策導向的新一輪討論。本文將對外商投資醫療機構的政策發展以及投資模式做簡要介紹，以期能夠使讀者對外商投資醫療機構領域的現狀及法律框架有所了解。
一、外商投資醫療機構的政策發展
（一）初期限制階段
我國曾長期對外商投資醫療機構進行限制，並禁止設立外商獨資醫療機構。2000年5月15日，衛生部和對外貿易經濟合作部聯合發佈的《中外合資合作醫療機構暫行管理辦法》中規定，在中國境內外商不得獨資設立醫療機構，只能採取合資或合作的形式，且中方在中外合資、合作醫療機構中所佔的股權比例或權益不得低於30%。
（二）探索嘗試階段
2010年11月26日，國務院辦公廳發佈《關於進一步鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構的意見》，明確將逐步取消對境外資本舉辦醫療機構的股比限制。為貫徹這一政策導向，2011年1月1日，《台灣服務提供者在大陸設立獨資醫院管理暫行辦法》和《香港和澳門服務提供者在內地設立獨資醫院管理暫行辦法》正式施行，台灣、香港和澳門的服務提供者依法經批准，可以設立獨資醫院。上海禾新醫院（台灣獨資）和深圳希瑪林順潮眼科醫院（香港獨資）應聲落地。
2011年11月24日，國家發改委和商務部對《外商投資產業指導目錄》進行了修改，將外商投資醫療機構從限制類調整為允許類，取消了外資最多不超過70%的股比限制。此後，外商投資醫療機構開始逐步嘗試在華進行投資，但發展仍然較為緩慢。
（三）快速發展階段
2013年9月18日，國務院發佈《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》及《中國（上海）自由貿易試驗區服務業擴大開放措施》，允許在上海自由貿易試驗區（以下簡稱「上海自貿區」）內設立外商獨資醫療機構。
2014年7月25日，國家衛生和計劃生育委員會（以下簡稱「國家衛計委」）、商務部發佈了《關於開展設立外資獨資醫院試點工作的通知》，允許境外投資者通過新設或併購的方式在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省7個省市試點設立外資獨資醫院，但除香港、澳門和台灣投資者外，其他境外投資者仍然不得在試點地區設置中醫類醫院。外商投資醫療機構的活躍程度獲得激發，進入了蓬勃發展、迅速擴張的階段。
《2015年產業指導目錄》將醫療機構重新由允許類調入限制類，且投資形式限於合資、合作。由此可以看出，雖然外商投資醫療機構的大體趨勢已經趨於放開，但是對於外商投資快速發展、擴張的需求，政策面依然保持着相對謹慎的態度——「由點至面、健康發展」的政策導向較為明確。
二、外商投資醫療機構投資方式
承上所述，外商投資醫療機構可以採取獨資、合資、合作的方式進行醫療機構的投資。根據外商投資醫療機構的相關規定，我們以外國投資者為類別對新設外商投資醫療機構的政策進行以下分類小結：
1、 香港、澳門服務提供者：可以與內地的醫療機構、公司、企業和其他經濟組織以合資或合作形式設置醫療機構，或者以獨資形式設置醫療機構。
2、 台灣服務提供者：可以與大陸的醫療機構、公司、企業和其他經濟組織以合資、合作形式，或者以獨資形式設置醫療機構；可以在省會及直轄市範圍內以外商獨資形式設立醫院、養老院。
3、 其他外國投資者（香港、澳門、台灣服務提供者除外）：可以在上海自貿區內設立外商獨資醫院，可以在北京市、天津市、上海市、江蘇省、福建省、廣東省、海南省7個試點省市設立外商獨資醫院。在上述區域外設立合資、合作醫療機構的，仍然應當遵循70%的外資比例限制。
三、外商投資醫療機構投資模式
（一）新設模式
新設模式是指外國醫療機構、公司、企業和其他經濟組織，按照平等互利的原則，經中國政府主管部門批准，在中國境內（香港、澳門及台灣地區除外，下同）以獨資形式、或合資、合作形式全新設立的醫療機構的投資模式。這一新設模式在上海自貿區已有進一步實踐：
為進一步落實國務院發佈的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中允許在上海自貿區設立的外商獨資醫療機構的政策，2013年11月13日，上海市衛計委、商務委、工商局聯合制訂《中國（上海）自由貿易試驗區外商獨資醫療機構管理暫行辦法》（以下簡稱「《暫行辦法》」），從實踐角度落實了上海自貿區內取消對境外資本（包括港澳台及其他國家或地區的投資者）設立醫療機構的限制。在審批流程方面也大大簡化，在上海自貿區內設立外商獨資醫療機構，適用「一口受理」的工作機制。
對於擬設立的外商獨資醫療機構的要求，《暫行辦法》規定，擬設立的外商獨資醫療機構應當為獨立法人，具有直接從事醫療機構投資與管理5年以上的經驗，最低投資總額2000萬元人民幣以及經營期限20年。2014年7月1日，上海自貿試驗區推出進一步擴大開放的「新31條」措施中，進一步取消了外商投資醫療機構最低投資總額和經營年限限制。
2014年7月22日，德國阿特蒙集團（Artemed Group）、銀山資本就在上海自貿區設立阿特蒙醫院，與外高橋三聯發展有限公司、外高橋醫療保健中心簽訂戰略框架協議，成為上海自貿區內設立的首家外資醫療機構。目前，數家外國投資者正在快速推進落戶上海自貿區事宜。
（二）併購模式
除新設模式，也可通過全資收購、控股、參股中國境內已存在的醫療機構進行管理並獲取收益的方式投資醫療機構，這種投資模式可稱為併購模式。在中國境內通過併購方式參與營利性民營醫療機構的途徑可以分為直接併購模式和間接併購模式。
1、直接併購
直接併購模式，是指外國投資者直接收購境內的營利性民營醫療機構的股權或資產，將營利性民營醫療機構由內資醫療機構（以下簡稱「目標醫院」）改製成為外資醫療機構。就外國投資者以併購方式設立中外合資、合作醫療機構，目前我國尚無法律法規進行專門規定。據了解，行政執法實踐中傾向於要求將目標醫院的《醫療機構執業許可證》進行註銷，再按照《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》中的新設程序重新申請設立外資醫療機構。由於需要經過「先註銷——再新設」的程序，耗時較長成本較高，難以預測較多不確定因素併合理控制風險，故直接併購模式在實踐中極少採用。
2、間接併購
間接併購模式，是指外國投資者通過對目標醫院設置者（股東）進行股權收購或者增資，通過對目標醫院設置者（股東）進行控制、參與其經營管理及利潤分配，從而間接控制或參與目標醫院的經營管理。由於間接收購模式僅在目標醫院的設置者（股東）層面進行介入，不直接投資到目標醫院層面，因此目標醫院不會直接發生變化，也就無需就《醫療機構執業許可證》辦理任何變更或註銷手續，大幅節約了時間並簡化了程序。
2013年底，鳳凰醫療集團在香港聯交所上市。在其上市結構安排中，就曾採用間接併購模式。
2013年4月，星通投資有限公司（以下簡稱「星通」，一家在香港註冊成立的公司）擬收購北京鳳凰聯合醫院管理諮詢有限公司（以下簡稱「北京鳳凰」，一家根據中國法律成立的內資公司）30.02%股權。北京鳳凰當時擁有北京健宮醫院有限公司（以下簡稱「健宮醫院」，一家內資營利性民營醫院）70%的股權。該股權收購申請資料遞交予北京市商務委員會批准（該等資料反映了當時最新的健宮醫院股權結構——北京鳳凰擁有70.00%股權、北京建工集團擁有20.00%股權及北京鳳凰萬同投資管理有限公司（以下簡稱「北京萬同」）擁有10.00%股權）。
北京市商務委員會決定與北京市衛生局磋商，以進一步闡明對《中外合資、合作醫療機構管理暫行辦法》的解釋。根據北京市衛生局發佈針對北京市商務委員會的日期為2013年5月13日的回復，北京市衛生局解釋，北京鳳凰從境內企業轉變為中外合資企業，將使健宮醫院轉變為外商投資企業境內再投資企業。北京市衛生局在回復中進一步表示，外商投資企業境內再投資企業不屬於外商投資企業，因此北京鳳凰從境內企業轉變為中外合資企業並不等於健宮醫院轉變為中外合資醫療機構，且無需獲得北京市衛生局的批准。
基於此回復，北京市商務委員會於2013年5月22日批准將北京鳳凰30.02%的股權轉讓予星通，從而使北京鳳凰成為中外合資企業。[1]
外國投資者通過對目標醫院設置者進行併購，從而通過對目標醫院設置者管理層的控制，間接對目標醫院施加經營決策影響。因此需要注意與當地衛生行政管理部門及商務主管部門的溝通，並對目標醫院設置者公司治理結構進行合理安排，以確認操作的切實可行性及有效性。
四、結語
我們相信，隨着我國人口老齡化、社會公眾對於醫療服務的多樣化需求，醫療機構改革的不斷推進，外國投資者所具備的先進管理經驗、醫療技術對我國的醫療服務業有着巨大的借鑒價值，外商投資醫療機構在我國有着非常積極的發展前景和巨大的發展潛能。國家對外資醫療機構的政策改革將不斷展開，外資醫療機構將迅速發展。我們也將持續關注這一領域的相關法律法規和實踐的變化更新。
[1] 詳見鳳凰醫療集團招股說明書第118頁。
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程曉峰律師：競天公誠律師事務所合伙人，先後在多家美國和英國國際律師事務所執業。程律師在企業跨境收購方面有豐富的經驗,曾經幫助多家國有企業和民營企業成功收購境外資產。電子郵箱：cheng.xiaofeng@jingtian.com；座機：010-5809 1009。
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