文/李小加（香港交易所集团行政总裁）
自我加入香港交易所工作以来，经常有朋友问我香港交易所和香港证监会的监管分工到底有何不同。最近，香港证监会加强执法力度、早期介入一些上市申请的审批，再次引发不少传媒朋友的关注和查询。
梳理下来，大家似乎主要关心以下两个问题：
1. 香港证监会早期介入上市审批是不是意味着香港交易所上市监管体制失灵或工作不力？
2. 香港证监会与香港交易所若“并行审批”会不会让市场受到重叠监管而感到无所适从呢？
对于从事金融行业的朋友而言，相关法规和条例已经对香港交易所和香港证监会的分工和定位有详尽的解释，自然无需我再累述。但对于一些圈外的朋友而言，要弄明白我们的分工有何差异也许并不容易，在此，我想用一个虚拟城市的交通警察与刑警的互动来打个比方，方便大家对这个问题有一个不一定完全准确、但简单明了的理解。
在这个虚拟城市中，交通警察与刑警共同的目标是维护社会治安、保障人民安全。但在达成这一共同目标的过程之中，他们的任务和使用的工具存在一定的差异。香港证监会的角色就像是这个虚拟城市中的刑警，而香港交易所的角色则更像是交警。
交警的首要任务是维护交通秩序、保持道路顺畅与安全。他们的日常工作包括组织驾照考试/发放运营执照（类似上市审批）、安排车辆安全与排放年检（类似上市后的合规监管）、建设与运营交通指示和监控系统（类似市场监察）、拦截和处罚违例驾驶人员或违例营运车辆。对于违例者，交警可处以警告、扣分直至吊销驾照或执照的一系列惩罚，其权力来源于交通管理条例，就好比香港交易所的监管权力来源于《上市规则》。总的来说，交警只有民事执行权，一般不具备直接刑事执行权。
刑警的主要任务是维护社会的整体治安，他们的日常工作包括跟踪监察、搜查取证、拘捕和审查疑犯、提交刑事检控等等。简而言之，他们的主要工作重点是抓坏人，惩治犯罪。交警负责的交通安全领域只是刑警工作的一个组成部分，刑警的任务也包括监督交警的工作，在特殊情况下，也可直接干预交警的个案处理，包括牌照许可及发放。刑警的权力来源是刑法，就如同香港证监会的权力来源于《证券及期货条例》。
那我们来分析一下大家可能关心的问题：
1. 刑警开始介入一些交警的工作是不是意味着交警办事不力或交通管制的条例失灵？
如前所述，交警与刑警的任务、职责、工作重点是不同的。与其肩负的不同任务相对应，交警与刑警配备的工具也不同。交警仅配备哨子、指挥棒、酒精探测器和路障设置等，一般不配枪。在日常交通管制上，这些工具是有效的，但碰到重大案件时没有什么威慑力。而刑警则配备各类枪支、手铐等多种大火力武器，必要时还可以进行搜查与拘捕。这些武器可威慑罪犯，并非为管理普通民众而配备的。
同样的道理，交警与刑警在执勤中的侧重点也有所不同。交警执勤的侧重点是交通的安全与顺畅，虽然必须惩罚违规驾驶或运营，但一般不会为了个别闯红灯或超速行为而在高峰时刻或路段轻易追车拦截，造成大面积交通堵塞。而刑警处理的多是大案要案，如果不能尽快将罪犯抓获，往往会对公众和社会治安造成严重危害，这种时候该封路就得封路，该追车就得追车，不能放纵违法犯罪。因此，刑警的执法如果给普通民众带来一些不方便，大家一般也都可以理解。交警与刑警的有效配合与合作，可以使警力资源效益最大化：交警在维护交通顺畅的前提下，不能忽视追究违规行为的责任；刑警在抓坏人的同时也应尽量减少给大众出行带来的不便。
2. 更严格的警力实施是不是可以减少或者杜绝违例与犯罪？
是，但又不是。
交警加紧巡逻确实有助于发现和降低违例。如果交警在巡逻中发现一些违例行为有上升趋势，自然应该通过增加巡逻、抽查和设立更多超速限制、或禁止停车区域的方法来加强执法。为了严惩违例和犯罪，交警还应该及时将更多案例移交刑警处理。
但是，交警可以通过收紧事前审批或发牌（类似上市审批）禁止所有“坏人”上路吗？这恐怕非常困难。
大家试想一下，如果这些人考驾照的时候还没有暴露出坏人的“潜质”，而且已经成功的通过了所有路考，交警就必须依法发放牌照。当然，如果交警发现了某一类型的司机在路上违例的趋势偏高，也可以考虑有针对性的修改考试内容或通过标准，更有效地把一些潜在的“坏司机”拦在门外。但即使如此，也不可能保证把所有的坏人都挡在外面。而且，驾驶考试内容或通过标准的改变不能轻易做出，做之前应该咨询社会，以免影响到大多数的好人。与此同时，已拿到执照的人也不会因为标准变了而需要重新申请。一个法治社会不能追溯性地去用新法追究旧事。
在这里，交警与刑警在执法权限上有比较大的区别。交通管理规则一般很详尽，驾驶考试内容、发牌门槛／程序、违规处罚标准等方面都有清晰具体的指引。交警的裁决权限很小，不能凭主观判断或价值标准来随意决策，否则会出现不公平、不一致，甚至导致寻租腐败。
相对于交警，刑警的执法权力主要来源于刑法。保障公共利益与公众安全是刑警执法的最高原则。刑警拥有更高的执法力度和空间。比如，一个人已经通过了交警的笔试和路考，但如果刑警有充分理由相信这个人上路会影响公众利益，刑警可以命令交警拒发驾照。再比如，一个司机接受酒精测试时未超标，也没有违反其他交通规则，交警一般只能放行，即使交警认为这个司机可疑，也很难随意拘留他，因为交通法规没有赋予交警这样的执法权限。在这种情况下，交警应该将情况上报给刑警，只要刑警有充分理由，例如怀疑此人可能危害公众利益，就可以讯问甚至拘留这个司机。总之，加强警力和执法能够威慑一部分坏人，让他们不敢上路。
3. 公众应该如何理解与面对交警与刑警的“并行监管”呢？
要回答这个问题，我们首先必须认识到交警与刑警权力之间的重大区别。交警的权力只能在一个有限的小尺子（类似《上市规则》）下运作，他的工具是小哨子加小警棍；而刑警的权力则来源于一个大尺子（类似《证券及期货条例》），他的工具是大警笛和大头枪。鉴于这样的不对等关系，刑警有权随时随地干预交警的工作，也可以直接越过交警执法。
当然，为便于公众适应和接受，及基于有效运用警力资源的考虑，交警与刑警达成了一定的默契与理解；在常态的交通管制上，交警用小尺子、小哨子、小警棍在前线监管，刑警拿着大尺子、大警笛、大头枪在二线督战，有权随时干预和督导。在这种谅解下，刑警不会随便响着警笛在大街上亮枪，也不会越俎代庖拿去交警的小哨子、小警棍直接指挥交通。这种分工安排明确，各有侧重点，也便于公众清晰理解。
具体到驾照发放上（类似上市审批），交警和刑警也有较清晰的分工。交警负责笔试（类似资格审查eligibility test）和路考（类似合适性审查suitability test），而刑警则负责更严厉有关公众利益的背景复查。一般而言，笔试与路考在先，背景调查在后。当然，刑警有权随时随地干预笔试与路考，也可以“前置性”地开展深度背景调查，直接在笔试或路考前截查考生，甚至不允许考生进一步参加考试，但刑警不会也不应直接进入考场监考笔试或路考、也不会逼考生在交警处考完后再到刑警的考场再考一遍。
必须指出的是，“刑法”的地位远高于一般交通管理条例，因此，如果刑警认为路况恶化严重，需要临时改变与交警的执法分工和安排，刑警根据法律有更广泛的执法权力，他们完全有权做出改变，甚至直接代替交警上路执法，或直接进入考场监考。但无论如何改变，刑警和交警的通力合作都十分重要，并应与公众充分沟通，否则容易引起公众困扰。
用交警与刑警的比喻来形容香港交易所与香港证监会的关系并不一定完全准确，但我希望用这样浅白的描述为大家了解我们的不同分工提供一个新的视角。
回到香港现实的今天，我想补充一点，香港交易所虽然是一家上市公司，但不是普通的商业机构，《证券及期货条例》规定，香港交易所必须将公众利益放在商业利益之上，为保证落实这一原则，香港交易所一半的非执行董事（包括董事会主席）必须由特区政府任命，行政总裁的任命也必须得到香港证监会的批准。而且，从商业角度看，上市公司的质素关系到香港交易所的最大利益，只有优秀的上市公司越来越多，才能吸引更多投资者，为交易所带来更多的交易量，作为市场的营运者，香港交易所没有理由放松上市审批，为了一点蝇头小利损害香港市场的长期利益。
此外，尽管目前市场上出现了一些低素质的上市公司，对香港市场的声誉造成了不良影响，但它们无论在数量、市值还是交易量上，都只占整个市场的极小部分。俗话说，林子大了，什么鸟都会有。我们在努力持续改进上市公司质素的同时，也应客观和理性地看待市场上出现的一些问题，避免非理性夸大负面影响、以偏概全。
简而言之，在市场发展与严格监管之间，永远需要保持一定的合理平衡。这是非常考验监管者智慧和勇气的永恒难题，我们日常工作的很大一部分，正是思考和学习如何解答这道难题，尽管永远找不到完美的答案，但是希望能够在大家的帮助下，不断完善我们的监管工作，争取交出一份令人满意的答卷。
（完）
文章来源：微信公众订阅号“香港交易所脈搏/HKEx Pulse” 2017年7月23日（本文仅代表作者个人观点）
