2016 年11月7日， 全国人大常委会通过了修改《民办教育促进法》的决定，为民办学校分类管理确立了法律依据。随后，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》， 教育部会同相关部门印发了配套文件《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，标志着以实行非营利性和营利性民办学校分类管理为基础，促进民办教育健康发展的法律制度体系初步建立。根据民办教育新法新政的授权，民办学校分类管理和分类登记的具体办法由地方政府制定。本文将从国家、地方、学校三个角度出发，对影响落实民办学校分类管理的瓶颈问题进行初步分析。

一、国家层面需要进一步明确的瓶颈问题

（一）《民办教育促进法实施条例》尚未完成修订

实行分类管理改革后，根据全国人大的修法决定，新修订的《民办教育促进法》于2017年9月1日起实施，但国家层面尚未对2004年4 月1日起施行的《民办教育促进法实施条例》进行修订。

这就导致，各地虽然力争在新法施行前出台本地配套政策，但由于没有国务院行政法规的指导，地方缺少了一个把握政策制订方向的依据，规范性文件很可能会与随后修订完成的《民办教育促进法实施条例》不一致，由此引起的合法性审查问题非常严峻。

因此，如何把握和界定法律确定的重大原则，如何实现地方配套与国家行政法规的科学衔接，成为地方在制定具体办法过程中的突出困难。

（二）《民办教育促进法》与《公司法》不衔接

本次修法，第一次在法律上允许举办营利性民办学校，极大地拓展了社会力量举办教育的空间。《民办教育促进法》第十九条和第五十九条规定，营利性民办学校的办学结余、清偿债务后的剩余资产依照《公司法》等有关法律、行政法规的规定处理，由此可知营利性民办学校应适用《公司法》。

所以，营利性民办学校的审批设立、组织运行、监督管理等除了要依据《民办教育促进法》外，还要执行《公司法》有关规定，面临着一些法律政策的衔接问题。比如，营利性民办学校的名称，按照《公司法》第八条的规定，必须标明“有限责任公司”或者“股份有限公司”的字样，这将对学校的社会形象、办学行为和证书发放等造成一定影响。

再比如，营利性民办学校的治理结构，按照《民办教育促进法》董事会是决策机构，而《公司法》第三十六条规定的决策机构是股东会或股东大会。同时，《公司法》要求设置经理作为执行机构，但如果在校长之外重新设置经理， 就会分散校长的权力。这些问题是营利性民办学校发展面临的普遍性问题，仅靠地方力量难以理顺，应当在国家层面统一拿出办法。

（三）营利性民办学校税收优惠未明确

修订后的《民办教育促进法》第四十七条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”

这种规定对举办非营利性民办学校是重大利好，体现了国家的鼓励方向。然而，营利性民办学校作为民办学校必然存在的一个组成部分，同样承担着培养人才的任务，其所能享受的税收优惠却未有明确的政策安排， 只笼统地说“享受国家规定的税收优惠政策”。

无论从促进民办教育健康发展的现实需要出发，还是基于长远考虑，在国家层面完善法律制度体系都是当务之急。一是尽快修订出台《民办教育促进法实施条例》等相关法规，将新法新政已经明确的改革方向和原则在《实施条例》里进一步细化。二是在国家层面形成平稳分类的指导性意见， 进一步明确政策基调，提出财务清算、补偿或奖励、法人登记等关键操作环节的原则和举措。三是由教育行政部门与发改、财政、税务部门共同研究营利性民办学校税收优惠政策。

二、地方政府需要着力推进的瓶颈问题

（一）法人登记的条件不清晰

根据新修订的《民办教育促进法》，无论是非营利性还是营利性民办学校，在取得办学许可证后，都要进行法人登记。教育部等五部门出台的《登记细则》也规定，经批准正式设立的非营利性民办学校，符合相应条件的，要到民政部门登记为民办非企业单位或者到事业单位登记管理机关登记为事业单位。但是，民办学校的资金来源与事业单位的资金来源有差异，民办学校是“利用非国家财政性经费”举办的，而事业单位是“利用国有资产举办的”。

从全国范围来讲，各地对这一举措的认识不尽一致，非营利性民办学校登记为事业单位的政策条件和操作路径并不明确，教育行政部门在制定分类登记的具体政策时常常感到无所适从。据不完全了解，目前江苏、浙江、天津、福建、陕西等地允许符合条件的民办学校登记为事业单位，有意向推行这一举措的还有近10个省份。但是，有相当一部分地方仍然处于政策协调阶段，也有少数地方明确表示民办学校不能登记为事业单位。

（二）奖励或补偿的标准差异大

考虑到“现有民办学校”设立时，法律上允许出资者取得合理回报，同时对学校终止后剩余财产的归属问题也不明确。《民办教育促进法》第五十九条只规定民办学校的财产按序清偿后仍有剩余的，“按照有关法律、行政法规的规定处理”，但怎么处置非常模糊。新法新政充分尊重和保护这部分学校举办者对自身财产权益的合理预期，提出“现有民办学校”选择登记为非营利性的，终止时，出资者可以获得相应的补偿或奖励，并由地方确定具体标准。

从调研来看，不少地方教育行政部门反映了三方面的担忧。一是合理回报如何认定，特别是通过关联交易拿走的部分是否应计入合理回报。二是补偿和奖励如何确认，包括比例认定、补偿奖励基数、奖励依据标准、实施程序，奖励和补偿是否可以同时获得。三是办学积累如何划分，滚动发展起来的民办学校举办者投入部分认定不清晰。由于国家没有统一标准，如果各地出台的政策存在较大差别，则可能产生民办教育资源区域布局的重大调整，甚至引发教育整体结构和布局的失衡。

（三）现有民办学校转为营利性的过渡政策不完善

2017年9月1日新法施行后，将会有部分民办学校选择登记为营利性民办学校，从非营利性法人变更为营利性法人，学校的产权归属、适用的法律政策也将随之发生重大变化。按照规定，这些民办学校必须在完成财务清算、确定财产权属、缴纳相关税费后，才能重新登记、继续办学，具体办法也是由地方制定。

然而，地方在制定相关政策时，面临着一系列操作层面的问题，如：财务清算谁来组织、如何组织、结果如何认定，学校各类财产产权归属认定，国有资产和国家财政性经费如何确权， 缴纳相关税费的范围和标准等。这些问题涉及的政策跨行业、跨部门、跨领域，如果在国家层面缺少明确要求，很可能导致各地在落实政策时的不统一、不规范，也容易引发举办者等相关利益主体的不满，存在一定风险隐患。

（四）非营利性民办学校监管不健全

民办学校实行分类管理，对非营利性民办学校是按照非营利组织国际通例界定的，举办非营利性民办学校不得取得办学收益，终止办学时剩余财产要继续用于非营利性学校办学，即“活着不分钱，死了不分财”。

然而，由于国家对非营利性民办学校的各项扶持政策和转为营利性民办学校的政策不明朗，或者出于对可能付出的高额税费成本的担忧，一些以投资为办学目的的民办学校举办者也不得不选择举办非营利性民办学校。一些地方教育行政部门担心，未来可能会出现一些非营利性民办学校的举办者在享受国家各种扶持政策的同时，通过“关联交易”等手段行营利之实以非法获利，这种情况必须在国家层面做出相应规定，从根源上杜绝抽逃、抽空学校资产的行为。

因此，对地方政府来说，要明确四个方面的内容。

其一，明确中央鼓励地方进行事业单位改革的具体要求，明确民办学校中存在国有资产是登记为事业单位的主要依据。

其二，明确补偿和奖励的具体办法。前者可视为对新法生效前出资情况的部分返回，是对举办者历史出资权益的补偿；后者可视为对未取得过合理回报及办学效益的返回，体现为对非营利办学、注重办学效益的引导。

其三，现有学校转为营利性学校的，应由政府、学校共同委托有资质的第三方机构进行资产清算，明确相应的政策。

其四，对非营利性民办学校也应加强信息公开等系统的监管。

三、学校层面迫切需要解决的瓶颈问题

（一）政府扶持有待加强

目前， 全国已有25个省级地方政府提出设立民办教育发展专项资金。其中，有19个省、市、自治区政府民办教育发展专项资金累计到位达60多亿元。十八届三中全会针对鼓励社会力量兴办教育提出了“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”等制度，而上海、浙江、陕西等地已在中央的鼓励和支持下进行了卓有成效的尝试。目前来看，有待加强的地方仍然不少。

一是加大财政投入力度。财政扶持民办教育发展的资金要纳入预算，并向社会公开，接受审计和社会监督。

二是创新财政扶持方式。要求地方各级政府建立健全政府补贴的标准、程序及具体政策措施， 完善政府向民办学校购买服务制度，鼓励设立民办教育发展基金。

三是落实同等资助政策。进一步明确民办学校学生与公办学校学生享受同等助学贷款、奖助学金等国家资助政策。

四是实行差别化用地政策。非营利性民办学校享受与公办学校同等政策，按划拨等方式供应土地。营利性民办学校按国家相应的政策供给土地。

（二）融资问题亟待突破

这里最为突出的问题有二。一是营利性民办学校是否可以直接上市。民办学校实行分类管理之后，符合国家准入规定的营利性民办学校可以申请登记为企业法人，其资产经营活动遵循《公司法》的规定。《公司法》中最主要的是两种类型：股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任的是有限责任公司；股东以其认购的股份为限对公司承担责任的是股份有限公司。其中，符合条件的股份有限公司的股票可以在证券交易所上市交易。当然，能否在国内顺利上市，还取决于营利性学校是否符合相应证券交易所的股票上市规则。

二是营利性民办学校的贷款问题。通常情况下，民办学校中的资产无法用于抵押担保。虽然《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国担保法＞若干问题的解释》第五十三条规定，“以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效”，但执行起来仍然较为困难。

如果这一条完全适用于营利性民办学校，那么营利性民办学校资产的抵押贷款也将非常困难。值得注意的是，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第八条中提出“探索办理民办学校未来经营收入、知识产权质押贷款业务，提供银行贷款、信托、融资租赁等多样化的金融服务”，随后《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》也明确提出“探索允许营利性的养老、教育等社会领域机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资”。这为营利性民办学校贷款融资开辟了一条新路。

（三）办学自主权有待落实

1．实行分类收费政策后非营利性民办学校的收费走向

修订后的《民办教育促进法》第三十八条规定：营利性民办学校收费实行市场调节价，具体收费标准由民办学校自主确定；“非营利性民办学校收费的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”。

国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，“营利性民办学校收费实行自主定价，非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。”《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》重申了这一改革方向，并明确由“省级政府”负责。

《若干意见》继承了国务院上述文件的精神，补充提出应“根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定”。可以说，国家层面是积极鼓励、支持非营利性民办学校逐步实行市场调节价的。

从现有的情况看，全国已有10余个省级行政区在不同程度上放开了民办教育收费。例如：湖南放开的是民办幼儿园，同时试点放开民办中职和专科学历教育；上海放开的是民办高等学历教育和民办中专教育；江苏放开的是民办中等职业学校学历教育及民办普通技工学校；北京放开的是民办高校。真正全面放开各类民办教育收费由学校自主定价的，是湖北、江西、山东、贵州４个地区。

2．义务教育阶段民办学校的招生自主权问题

《义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”同时，第六十二条规定：“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照《民办教育促进法》有关规定执行；《民办教育促进法》未作规定的，适用本法。”

然而，《民办教育促进法》中对民办学校的招生权没有明确规定。原《民办教育促进法实施条例》第二十七条规定：“民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式；但是，招收接受高等学历教育的学生应当遵守国家有关规定。” 

但是，《民办教育促进法实施条例》属于行政法规，法律效力低于《义务教育法》和《民办教育促进法》。从现实情况来看，义务教育阶段民办学校是否也适用于“就近”和“免试”的规定，将会有较大的争议。从法理上讲，民办学校适用《义务教育法》是有依据的。具体如何处理，还有待地方进一步探索。

总的来讲，学校层面迫切需要解决的问题事实上也是地方政府在政策创新方面应该积极拓展的空间，国家对地方在这一块授予了充分的自主权。国家层面、地方层面、学校层面各自的问题都有应对，才能保证民办学校分类管理差别化政策落到实处。

作者 | 方建锋，上海教育科学研究院科研处副处长，中国民办教育协会民办教育研究院副院长

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