北京市中伦律师事务所 | 李磐、宋媛媛

两周之前，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（“送审稿”）新鲜出炉，民办培训机构正“暖风熏得游人醉”。谁料国务院办公厅上周出台了《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号，“80号文”），部分业内人士顿感“春寒料峭”，更是有媒体断定80号文将是对中小培训机构的“致命一击”。

尽管80号文并未像送审稿一般“一石激起千层浪”，但我们认为绝对不可轻视其深远影响。在业内人士普遍对民办培训机构可能面临的重重困境而惴惴不安时，我们和教育界专家进行了深入的讨论，也向教育部和地方教育局的领导多方求证，试图给出民办培训机构面临行业大洗牌时的出路。

80号文与送审稿的要求存在一定的差异，民办培训机构到底应如何理解和应对？培训市场又将何去何从？本文将为您一一解答。

80号文并非平地起高楼，在此之前，四部委依据《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（教基厅[2018]3号，“3号文”）针对校外培训机构的专项治理行动已轰轰烈烈推行了近半年。此次80号文规格上升到国务院层面，在治理范围的表述上也有变化：

此处调整虽然看起来非常细微，但结合80号文全文来看，四部委聚焦的校外培训机构只包括学科培训（即文化教育类培训），而国务院在依然强调重点规范学科培训的同时，并未将素质类或其他培训机构排除在80号文的监管范畴之外。如果比对80号文和送审稿的表述：

从规范的范围上，80号文的“校外培训机构”大体指向送审稿“民办培训教育机构”中的前两类，即K12民办培训机构，而并不针对学前教育、职业教育、成人教育等类别的民办培训机构。

对于身处如来佛掌心的K12民办培训机构，面对80号文和送审稿部分方面存在的较大差异，恐怕不知道该如何“逃出生天”——

审批制度：

办学条件：

送审稿只是给出了办学条件应包括哪些具体方面的要求，把裁量权交给省级教育厅及其他相关部门，而80号文在办学条件上可谓是事无巨细：生均面积、人身保险、教师资格、管理制度等等等等。同时，80号文虽然把裁量权交给省级和地市级教育部门，但对办学条件采取了“一刀切”的政策，教育部在新闻发布会上也明确提出文内列举的这些都是必须达到的“三条底线基本要求”。

分支机构设立：

送审稿放宽对民办培训教育机构设立分支机构的要求，而80号文则要求无论什么范围内设立分支机构，均需审批。

其他具体要求：

对于所有“校外培训机构”，不区分是否学科类，都须遵守80号文提出的上述细化要求。

除此之外，对于学科类的培训机构，还需满足“培训的内容、班次、招生对象、进度、上课时间等要向所在地县级教育部门备案并向社会公布”、“培训内容不得超出相应的国家课程标准”等种种要求，堪称“史上最强紧箍咒”。

对于K12民办培训机构，尤其是非学科类的培训机构来说，2016年的《中华人民共和国民促法》（“《民促法》”）和2018年的送审稿将其从“爹不疼、娘不爱”的尴尬境地解救出来，而80号文则将其一把推到了聚光灯下：不仅从头到脚重新梳理，而且几乎一切都要向社会公示，接受监督。与分类监管、总体松绑的送审稿相比，80号文对于K12素质类培训机构来说恐怕不都是好消息。

目前，送审稿尚未定稿，面对与国务院现行有效文件之间的较大差异，又该如何调整？

国务院办公厅发布的文件属于党政机关公文；送审稿系《民促法》下的实施条例，属于法规。从效力层级上，送审稿明显是高于国务院办公厅文件的，照理说不用参照80号文调整。

但是，国务院办公厅的文件已颁布实施，且原则上反映了国务院对此事项的意见。《民促法实施条例》则尚处在送审环节中，在征集社会意见后，司法部与相关方面会进一步研讨，做最后调整。

同时，从本次80号文公布后教育部召开的新闻发布会的内容来看，之前四部门针对校外培训机构的专项治理行动绝不是“雷声大，雨点小”——教育部相关负责人介绍，截至8月20日，全国已摸排培训机构38.2万家，其中发现问题的25.9万家，已经整改4.5万家。而目前整治校外培训机构已从部门联合行动上升到国务院层面，80号文的落地更是板上钉钉。

因此我们初步判断，最终出台的《民促法实施条例》会进行一定程度的调整，且很可能会向80号文“靠拢”。

国家层面的规定存在差异，落实到地方的时候又会变成什么样？从目前各地对于民办教育的配套规定来看，上海因为现行规定非常细化，在后续配合国家规定调整时可能是调整幅度最小的：

而除上海以外，不少省市既配合《民促法》出台了地方规定，也在落实四部门专项治理行动的时点发布了规范性文件，后续等到《民促法实施条例》正式出台，如何处理“两套”规则的不一致，恐怕还需要各地摸索一段时间。

虽然在可预见的一段时间里，法规政策差异带来的问题无可避免，但如果抛开技术细节，K12民办培训机构的出路并非无迹可寻。

80号文由国务院办公厅发布，整治校外培训机构上升到国务院层面，也依然是为“切实解决人民群众反映强烈的中小学生课外负担过重问题”，指导思想是让校外培训机构“规范有序发展”。

而从教育部为80号文召开的新闻发布会内容来看，80号文并不止步于规范培训机构发展，而是同时强调了提高学校育人水平，普遍建立课后服务机制的重要性。

进一步结合解决“课后三点半”问题的相关政策精神，我们判断，培训市场的发展方向已非常明朗。如果把K12民办培训机构分成学科类培训机构和素质类培训机构：

• 对于素质类培训机构，政策鼓励的大方向毫不动摇，但“三条底线基本要求”必然大幅提高合规成本。

  
  

• 对于学科类培训机构，校外培训只能是“学校教育的补充”，在“重点规范”的同时，中小学主动开展课后服务，对于学科类培训的市场需求将随着国家政策的倾斜，最终导流回学校。

  
  

上述推测并非凭空臆测。新闻发布会上教育部副司长在回答培训机构门槛是否大幅提高时曾强调两点：1）办学条件的三条底线要求必须要守住，不能降低；2）学校现有的资源是培训机构不能比的。

我们与教育行业的专家讨论后，向中部某市教育局负责人确认，也向教育部基础教育司的领导进行咨询，得到的答复完全印证了我们的推测。那么学科类培训机构面前的拦路虎就不仅仅是办学许可证这么简单了。举例来说：

虽然送审稿和80号文都明确要求学科类培训机构取得办学许可证，但目前地方层面受理申请的省市非常有限，后续大概率也不会全面放开。尚无办学许可证的培训机构，取得教育部门的许可会非常困难，而没有许可证，不能营业；已有办学许可证的培训机构，必须按照监管要求全面整改，一旦消防、场地、师资等等不能满足办学条件，轻则停业整改，重则取消资质。即使是规模较大、治理规范的学科类培训机构，也会面临现有市场被学校和素质类培训机构蚕食的境况。

面对培训市场的政策转向，K12民办培训机构恐怕都需要仔细考量下一步的发展方向：

对于素质类培训机构来说，校企合作必然是重点拓展的方向。目前来看，学校不可举办或参与举办培训机构，又必须要开展课后服务，同时禁止加重课业负担，学科类以外的课后服务对于绝大多数学校来说恐怕没那么容易。那么素质培训机构主动进校服务，将有效满足这部分需求。但同时需注意，后续政策如向80号文靠拢，那么无论是否与学校合作，资质、办学条件等诸多要求都会大幅提高素质类培训机构的合规成本，短期内对其业务的开展可能产生较大影响。

对于学科类培训机构来说，需要结合自身情况考虑转型。中小型的培训机构，面临行业整治，必须想办法“抱大腿”。无论是引进投资人增强办学实力扩大规模、寻求上市公司收购或是与其他机构进行整合，只有规模化和规范化，才有可能在这轮洗牌中存活。规模较大的培训机构，培训市场后续将无法维持现有的利润水平。短期来看，机构必须配合监管要求进行规范，合规成本会大幅上升；长期来看，学科类培训市场可能无法维持现有规模，机构的利润空间会受到进一步挤压，业务上的战略转型恐怕是无可避免的。

虽然80号文提出了更高的监管要求，培训行业即将面临洗牌。但相较于学科类民办培训机构“万树寒无色”的困境，素质类民办培训机构在政策鼓励的大方向下仍可以“南枝独有花”。素质类民办培训机构的春天已到，春色正浓。