来源：程晓峰 王超辉 高然 竞天公诚律师事务所
国家发展与改革委员会（以下简称“国家发改委”）、商务部于2015年3月13日公布并于2015年4月10日起施行的2015年修订版《外商投资产业指导目录》（以下简称“《2015年产业指导目录》”）将医疗机构重新纳入限制类，引来了业内对外商投资医疗机构政策导向的新一轮讨论。本文将对外商投资医疗机构的政策发展以及投资模式做简要介绍，以期能够使读者对外商投资医疗机构领域的现状及法律框架有所了解。
一、外商投资医疗机构的政策发展
（一）初期限制阶段
我国曾长期对外商投资医疗机构进行限制，并禁止设立外商独资医疗机构。2000年5月15日，卫生部和对外贸易经济合作部联合发布的《中外合资合作医疗机构暂行管理办法》中规定，在中国境内外商不得独资设立医疗机构，只能采取合资或合作的形式，且中方在中外合资、合作医疗机构中所占的股权比例或权益不得低于30%。
（二）探索尝试阶段
2010年11月26日，国务院办公厅发布《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，明确将逐步取消对境外资本举办医疗机构的股比限制。为贯彻这一政策导向，2011年1月1日，《台湾服务提供者在大陆设立独资医院管理暂行办法》和《香港和澳门服务提供者在内地设立独资医院管理暂行办法》正式施行，台湾、香港和澳门的服务提供者依法经批准，可以设立独资医院。上海禾新医院（台湾独资）和深圳希玛林顺潮眼科医院（香港独资）应声落地。
2011年11月24日，国家发改委和商务部对《外商投资产业指导目录》进行了修改，将外商投资医疗机构从限制类调整为允许类，取消了外资最多不超过70%的股比限制。此后，外商投资医疗机构开始逐步尝试在华进行投资，但发展仍然较为缓慢。
（三）快速发展阶段
2013年9月18日，国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》及《中国（上海）自由贸易试验区服务业扩大开放措施》，允许在上海自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）内设立外商独资医疗机构。
2014年7月25日，国家卫生和计划生育委员会（以下简称“国家卫计委”）、商务部发布了《关于开展设立外资独资医院试点工作的通知》，允许境外投资者通过新设或并购的方式在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省7个省市试点设立外资独资医院，但除香港、澳门和台湾投资者外，其他境外投资者仍然不得在试点地区设置中医类医院。外商投资医疗机构的活跃程度获得激发，进入了蓬勃发展、迅速扩张的阶段。
《2015年产业指导目录》将医疗机构重新由允许类调入限制类，且投资形式限于合资、合作。由此可以看出，虽然外商投资医疗机构的大体趋势已经趋于放开，但是对于外商投资快速发展、扩张的需求，政策面依然保持着相对谨慎的态度——“由点至面、健康发展”的政策导向较为明确。
二、外商投资医疗机构投资方式
承上所述，外商投资医疗机构可以采取独资、合资、合作的方式进行医疗机构的投资。根据外商投资医疗机构的相关规定，我们以外国投资者为类别对新设外商投资医疗机构的政策进行以下分类小结：
1、 香港、澳门服务提供者：可以与内地的医疗机构、公司、企业和其他经济组织以合资或合作形式设置医疗机构，或者以独资形式设置医疗机构。
2、 台湾服务提供者：可以与大陆的医疗机构、公司、企业和其他经济组织以合资、合作形式，或者以独资形式设置医疗机构；可以在省会及直辖市范围内以外商独资形式设立医院、养老院。
3、 其他外国投资者（香港、澳门、台湾服务提供者除外）：可以在上海自贸区内设立外商独资医院，可以在北京市、天津市、上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省7个试点省市设立外商独资医院。在上述区域外设立合资、合作医疗机构的，仍然应当遵循70%的外资比例限制。
三、外商投资医疗机构投资模式
（一）新设模式
新设模式是指外国医疗机构、公司、企业和其他经济组织，按照平等互利的原则，经中国政府主管部门批准，在中国境内（香港、澳门及台湾地区除外，下同）以独资形式、或合资、合作形式全新设立的医疗机构的投资模式。这一新设模式在上海自贸区已有进一步实践：
为进一步落实国务院发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中允许在上海自贸区设立的外商独资医疗机构的政策，2013年11月13日，上海市卫计委、商务委、工商局联合制订《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），从实践角度落实了上海自贸区内取消对境外资本（包括港澳台及其他国家或地区的投资者）设立医疗机构的限制。在审批流程方面也大大简化，在上海自贸区内设立外商独资医疗机构，适用“一口受理”的工作机制。
对于拟设立的外商独资医疗机构的要求，《暂行办法》规定，拟设立的外商独资医疗机构应当为独立法人，具有直接从事医疗机构投资与管理5年以上的经验，最低投资总额2000万元人民币以及经营期限20年。2014年7月1日，上海自贸试验区推出进一步扩大开放的“新31条”措施中，进一步取消了外商投资医疗机构最低投资总额和经营年限限制。
2014年7月22日，德国阿特蒙集团（Artemed Group）、银山资本就在上海自贸区设立阿特蒙医院，与外高桥三联发展有限公司、外高桥医疗保健中心签订战略框架协议，成为上海自贸区内设立的首家外资医疗机构。目前，数家外国投资者正在快速推进落户上海自贸区事宜。
（二）并购模式
除新设模式，也可通过全资收购、控股、参股中国境内已存在的医疗机构进行管理并获取收益的方式投资医疗机构，这种投资模式可称为并购模式。在中国境内通过并购方式参与营利性民营医疗机构的途径可以分为直接并购模式和间接并购模式。
1、直接并购
直接并购模式，是指外国投资者直接收购境内的营利性民营医疗机构的股权或资产，将营利性民营医疗机构由内资医疗机构（以下简称“目标医院”）改制成为外资医疗机构。就外国投资者以并购方式设立中外合资、合作医疗机构，目前我国尚无法律法规进行专门规定。据了解，行政执法实践中倾向于要求将目标医院的《医疗机构执业许可证》进行注销，再按照《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》中的新设程序重新申请设立外资医疗机构。由于需要经过“先注销——再新设”的程序，耗时较长成本较高，难以预测较多不确定因素并合理控制风险，故直接并购模式在实践中极少采用。
2、间接并购
间接并购模式，是指外国投资者通过对目标医院设置者（股东）进行股权收购或者增资，通过对目标医院设置者（股东）进行控制、参与其经营管理及利润分配，从而间接控制或参与目标医院的经营管理。由于间接收购模式仅在目标医院的设置者（股东）层面进行介入，不直接投资到目标医院层面，因此目标医院不会直接发生变化，也就无需就《医疗机构执业许可证》办理任何变更或注销手续，大幅节约了时间并简化了程序。
2013年底，凤凰医疗集团在香港联交所上市。在其上市结构安排中，就曾采用间接并购模式。
2013年4月，星通投資有限公司（以下简称“星通”，一家在香港注册成立的公司）拟收购北京凤凰联合医院管理咨询有限公司（以下简称“北京凤凰”，一家根据中国法律成立的内资公司）30.02%股权。北京凤凰当时拥有北京健宫医院有限公司（以下简称“健宫医院”，一家内资营利性民营医院）70%的股权。该股权收购申请资料递交予北京市商务委员会批准（该等资料反映了当时最新的健宫医院股权结构——北京凤凰拥有70.00%股权、北京建工集团拥有20.00%股权及北京凤凰万同投资管理有限公司（以下简称“北京万同”）拥有10.00%股权）。
北京市商务委员会决定与北京市卫生局磋商，以进一步阐明对《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》的解释。根据北京市卫生局发布针对北京市商务委员会的日期为2013年5月13日的回复，北京市卫生局解释，北京凤凰从境内企业转变为中外合资企业，将使健宫医院转变为外商投资企业境内再投资企业。北京市卫生局在回复中进一步表示，外商投资企业境内再投资企业不属于外商投资企业，因此北京凤凰从境内企业转变为中外合资企业并不等于健宫医院转变为中外合资医疗机构，且无需获得北京市卫生局的批准。
基于此回复，北京市商务委员会于2013年5月22日批准将北京凤凰30.02%的股权转让予星通，从而使北京凤凰成为中外合资企业。[1]
外国投资者通过对目标医院设置者进行并购，从而通过对目标医院设置者管理层的控制，间接对目标医院施加经营决策影响。因此需要注意与当地卫生行政管理部门及商务主管部门的沟通，并对目标医院设置者公司治理结构进行合理安排，以确认操作的切实可行性及有效性。
四、结语
我们相信，随着我国人口老龄化、社会公众对于医疗服务的多样化需求，医疗机构改革的不断推进，外国投资者所具备的先进管理经验、医疗技术对我国的医疗服务业有着巨大的借鉴价值，外商投资医疗机构在我国有着非常积极的发展前景和巨大的发展潜能。国家对外资医疗机构的政策改革将不断展开，外资医疗机构将迅速发展。我们也将持续关注这一领域的相关法律法规和实践的变化更新。
[1] 详见凤凰医疗集团招股说明书第118页。
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程晓峰律师：竞天公诚律师事务所合伙人，先后在多家美国和英国国际律师事务所执业。程律师在企业跨境收购方面有丰富的经验,曾经帮助多家国有企业和民营企业成功收购境外资产。电子邮箱：cheng.xiaofeng@jingtian.com；座机：010-5809 1009。
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